Carta publicada en el Semanario Búsqueda el 15 de octubre del 2009
El Poder Ejecutivo envío al Parlamento un proyecto de creación de una agencia de evaluación y acreditación que se basa en líneas de acción a contramarcha de las tendencias regionales y mundiales y que debilitará los necesarios pasos de Uruguay hacia posicionarse hacía las transformaciones necesarias de cara a la sociedad del conocimiento que se está construyendo a escala global. La ocasión es buena para contribuir a la necesaria discusión sobre la educación superior en el país y sus derroteros futuros.
Empecemos por registrar que ya toda América Latina tiene sistemas de evaluación y acreditación, con la excepción de Honduras, Guatemala, Haití y Venezuela. Uruguay llega tarde, tardísimo, a encarar este problema. La primera norma en la región fue en México en 1993, Argentina 1995, etc., etc. Por lo tanto, esta situación, también debería permitirá Uruguay dotarse de un sistema de aseguramiento de la calidad más moderno y ajustado a las nuevas tendencias y a las experiencias en la materia a escala regional y mundial. Lamentablemente el sistema propuesto no toma en consideración las agencias creadas en América, Europa ni Asia en los últimos quince años.
Las bases del aseguramiento de la calidad se sustentan en dos niveles distintos políticos e institucionales en todas partes. Por un lado en el establecimiento de estándares mínimos de calidad a cargo de los gobiernos o de ámbitos específicos creados para tal fin, y en los cuales allí se aprueban las propuestas de programas e instituciones. Ello es la SPU en Argentina, el CES en Chile, la Conafu en Perú, el Vice ministerio en Bolivia, la SEP y los gobiernos estatales en México, el CES en Honduras, etc., etc. Y por el otro lado agencias de evaluación y acreditación que propenden a incentivar los niveles de mejoramiento de la calidad. Estas agencias son autónomas a los gobiernos, de carácter voluntarias en su mayoría, y se basan en diversidad de criterios, misiones y concepciones sobre la calidad. El proyecto de Uruguay va a contramarcha de este paradigma y propone la creación de un organismo que hace dos roles notoriamente diferenciados que son los estándares mínimos de calidad y (fiscalización y control público), de mejoramiento de la calidad (evaluación y acreditación). Confundir esos roles llevará a sistemas homogéneos a contramarcha de tendencias y realidades, y es la base para incorporar un mecanismo por el cual la Universidad pública tenga el rol de fiscalizar y controlar la educación terciaria privada e instaurar un sistema de juez y parte que complejizará permanentemente la educación superior en el país.
En la región —y sin duda a escala mundial— se está avanzando hacia superar el modelo dual actual por el cual no existe un sistema universitario sino dos sistemas (el público y el privado). Esta dualidad deteriora las certificaciones, genera pérdida e ineficiencias de recursos, competencias desiguales, tensiones políticas y desigualdades de todo tipo. A escala mundial se avanza hacia la construcción de sistemas integrados de educación superior, lo cual implica normas comunes para todos, e independencia de los ámbitos regulados de los actores reguladores. Tal es la creciente realidad en toda la región. Además, más allá de la autonomía de las universidades, los países han establecido sistemas de estándares de calidad comunes, más allá del derecho jurídico de las instituciones. No es posible construir una dinámica universitaria sobre modelos duales. En el proyecto propuesto, sólo se establece una regulación sobre la educación privada y no sobre todo el sistema.
La construcción de sistemas de educación superior implica formas de regulación que se construyen en ámbitos neutros por encima de los actores. Inclusive en los casos de Panamá y Guatemala, donde la Constitución establecía un rol regulador a la Universidad Pública, se han creado ámbitos (Consejo de Educación Superior en Honduras, y Comisión de Fiscalización en Panamá), donde se propende a dinámicas compartidas de supervisión. Pero aún en estos casos se separan claramente
los roles de fiscalización (estándares mínimos y criterios de autorización de programas) de los procesos de evaluación con fines de acreditación.
En la región existe una amplía tendencia y multiplicidad de casos de la existencia de diversidad de agencias de aseguramiento de la calidad en función de reconocer diversidad de criterios de calidad, y donde el rol del gobierno es evaluar, autorizar y fiscalizar a las distintas agencias. En México hay 28 —una para cada campo disciplinario— y cada Colegio profesional promovió dichas agencias que no tienen representación de las universidades ni del gobierno. En Chile y Perú pueden ser inclusive agencias privadas o extranjeras, en Costa Rica, donde hay dos agencias, se reconoce además la validez de las acreditaciones internacionales por parte de las Universidades. En Argentina también hay tres. En el anteproyecto, no sólo no se habilita la creación de otras agencias, sino que además, tampoco se autoriza a que las universidades pueden acreditarse ínternacionalmente. sino que previamente deben acreditarse nacionalmente. En el anteproyecto hay una visión monopólica de este rol que va a deteriorar los ejes de la diversidad necesaria de enfoques y concepciones de los sistemas universitarios.
La autonomía no implica que las instituciones puedan decidir acciones académicas y fijar sus propios estándares de calidad en contextos de existencia de una diferenciación institucional. Argentina, Brasil, Chile, Venezuela. Rep. Dominicana, Colombia o Ecuador por nombrar a unos pocos de la región, muestran claramente el rol fundamental de los ámbitos públicos en el establecimiento de criterios sistémicos para todas las instituciones. El anteproyecto presentado refuerza esa situación de modelos duales. Podía creerse que por detrás hay un criterio de anular el modelo dual, no por la vía de crear dinámicas y normas sistémicas, sino de ir restringiendo cada vez más la educación superior privada, tal como ha sido expresado en Bolivia y Venezuela por los equipos de gobierno.
La composición de miembros de la agencia también muestra el avance hacia criterios a contramarcha de las recomendaciones y tendencias. El anteproyecto plantea una composición corporativa en detrimento de las tendencias que recomiendan la independencia de las agencias. Hay varias muestras en esta línea. En Ecuador la reciente Constitución ha referido que la agencia de evaluación y acreditación no debe tener representantes de las universidades públicas ni privadas, sino que debe ser independiente. En Argentina el actual proyecto de reforma de la Coneau plantea fuertemente que no puede haber una representación política partidaria (allí el Congreso nombra a 8 miembros y donde siempre se han distribuido entre radicales y peronistas). En Chile, que siempre está tomando decisiones cada vez más inteligentes, la Agencia de Acreditación creada en el 2007 incorpora estudiantes, representantes académicos independientes de la sociedad, así como de colegios profesionales y otros ámbitos neutros de la sociedad civil, como trabajadores y empresarios. El camino de Uruguay de crear una agencia con roles de fiscalización y control junto a los de evaluación y acreditación y darle mayoría de gestión al gobierno (cualquiera que sea) y a la Universidad, carecen de efectiva representación social y no se encuentra en ningún país del mundo ni tiene basamento académico o democrático.
La agencia propuesta además tiene algunos errores mayúsculos. En el marco del Mercosur (por reducirlo a un ámbito), no existen doctorados sin carga académica y exclusivamente de investigación. El proyecto de ley dispone que los doctorados no tengan cursos y seminarios académicos obligatorios sino que se base exclusivamente en actividades de investigación y tesis, confundiendo el posdoctorado (que tampoco se regula) con el doctorado. Con ese artículo se pretende matar los doctorados que se dictan en Uruguay atrayendo a estudiantes de otros países y va a contramarcha del Mercosur educativo y de las tendencias del Modelo de Bolonia, y propende a incorporar un sistema de banalización de los doctorados.
El modelo propuesto además es estrecho en términos de los criterios de aseguramiento de la calidad, en tanto supone que garantizar la calidad de los procesos de enseñanza (y además sólo de las universidades privadas), alcanza para construir procesos de calidad en la formación profesional. Las tendencias y las recomendaciones muestran claramente que en los actuales contextos de expansión del conocimiento, lo fundamental es la actualización de las competencias profesionales. ¿De que sirve egresar de una buena institución acreditada si el profesional no se actualiza? En toda la región se avanza hacia sistemas de licenciamiento y de recertificación como instrumentos de aseguramiento. En Brasil todos los abogados obligatoriamente tienen que rendir un examen en la Orden de Abogados para poder ejercer, en Chile todos los médicos deben dar un examen para trabajar en el Estado o para hacer estudios de posgrados, en México todos los contadores deben dar un examen para poder firmar, etc.. etc. Pero además, por ejemplo, las enfermeras o los obstetras en Perú deben actualizar sus títulos con cursos y procedimientos, y si no lo hacen tienen que dar un examen o pierden la validez profesional del título y no pueden ejercer. Son las nuevas tendencias de los roles de las agencias que el proyecto en Uruguay no incorpora. En Perú por ejemplo, la agencia de acreditación actúa sobre el licenciamiento estableciendo estándares. Todos los países (11 en la región) que han firmado los TLC con Estados Unidos están en ese proceso de incorporación de criterios de garantía de la actualización. A diferencia, la agencia propuesta en Uruguay es estrecha en términos de su alcance y no apunta realmente a garantizar la calidad a través de la actualización de competencias, y reafirma una visión reducida en los ámbitos universitarios. En 1992 el gobierno de Uruguay planeó un proyecto de Ley de obligatoria actualización profesional como eje de la calidad en salud. 17 años después se sigue sin actuar en el tema, que ya es una realidad en toda la región en el marco de los sistemas de aseguramiento de la calidad y de la expansión y renovación del conocimiento.
Los criterios de la calidad que se plantean en el anteproyecto como ejes de la acreditación, constituyen también una visión estrecha a contramarcha de las tendencias y recomendaciones de los organismos internacionales. Por una parte todos los especialistas refieren a que la calidad es una variable diversa y que se construye en libertad, por lo que se recomienda flexibilidad en esta materia. A contramarcha de ello, se establecen criterios de calidad exclusivamente academicistas, y no se toman en consideración criterios de competencias profesionales (modelo de toda Europa) ni de empleabilidad. La calidad es vista desde un enfoque reducido al mero conocimiento académico y desde las instituciones, y no integra además los ejes de las habilidades y destrezas profesionales que hacen las efectivas competencias y capacidades de empleabilidad y trabajo. Asociado a esta errónea y estrecha visión, se establece que los pares (los que evalúan los programas) deben ser académicos, cuando las tendencias recomiendan una interacción de pares académicos, pares profesionales (ejercicio) y pares empleadores. Para colmo, inclusive en los criterios de los pares académicos, no se establece que sean doctores, que es requisito casi obligatorio en todas las agencias a escala mundial.
Otro elemento negativo y también a contramarcha de las tendencias es el hecho de que la acreditación no da derechos a la institución a actuar libremente. A escala global hay dos visiones sobre la educación privada. Una que concibe que las universidades privadas deben ser permanentemente fiscalizadas y controladas, ya que los fines públicos no pueden ser realizados por instituciones privadas aunque éstas sean sin fines de lucro. Esta es la visión societaria que expresa el proyecto: que siempre tiene que haber una burocracia pública que las controle. La otra concepción se posiciona en que la autonomía es algo que se conquista cuando se alcanza un determinado estándar de calidad y el cumplimiento de determinados criterios, y que las instituciones privadas son fundamentales en la construcción de las sociedades. En estos casos, las instituciones que obtuvieron la acreditación y durante el tiempo que se establece hasta una nueva reacreditación están en libertad de actuar académicamente y no deben estar sujetas a un control previo de qué profesor nombran o qué programa modifican. Expresa este enfoque, una visión sobre la relación entre sociedad civil y sociedad política y sobre la libertad de la sociedad de desarrollar sus actividades sobre la base del cumplimiento de criterios mínimos que se reevalúan periódicamente. En República Dominicana por ejemplo, luego de dos acreditaciones (quinquenales) las instituciones privadas que hayan alcanzado esos estándares tendrán libertad permanente de abrir programas. En otros países como Chile y el Salvador, inclusive la acreditación da derecho a acceder a fondos públicos tanto para las instituciones públicas como para las privadas.
Como síntesis, a mi criterio la propuesta es estrecha, sesgada, poco moderna, estatalista, excesivamente academicista, a contramarcha de las tendencias y recomendaciones, refuerza las peores realidades de la educación superior del país y no contribuye a construir dinámicas sistémicas que contribuyan a mejorar los sistemas de educación superior, y que parece conformarse, amparado en la discusión de calidad, como un mecanismo político con el fin de establecer un mayor control sobre el sector privado terciario por parte de la Udelar.
Claudio Rama
Dr. en Educación (UNSR); Dr. en Derecho (UBA) / Ex Director del Instituto Internacional de la Unesco para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (lesalc)
